I 2010 ble forvaltningsansvaret for nasjonalparker og store verneområder overført fra fylkesmennene til verneområdestyrer med politisk oppnevnte representanter fra berørte kommuner og fylkeskommuner, samt Sametinget i områder med samiske interesser. Nå har Nordlandsforskning (prosjekteier), Norsk institutt for naturforskning (NINA) og Fridtjof Nansens institutt evaluert hvordan dette har fungert. Evalueringen er gjort på oppdrag fra Miljødirektoratet.

– Vi har ikke grunnlag for å si at verneverdier blir dårligere ivaretatt med denne modellen, men vi ser at det generelt blir mer press mot verneverdiene, sier prosjektleder Aase Kristine Lundberg.  

– De største utfordringene for forvaltningen av verneområdene er de store naturbrukstrendene i samfunnet som legger premissene for utfordringer verneområdestyrene har, sier NINA-forsker Vegard Gundersen.

Stadig flere vil ut på tur, og nasjonalparker og andre verneområder opplever vekst i turisme. Merkevarestrategien for nasjonalparkene legger opp til at nasjonalparkene skal bli mer tydelige attraksjoner. Etablering av nasjonale turstier er et eksempel på slik merkevarebygging.

Økt lokal forankring, men likevel begrenset ned medvirkning   

Evalueringen viser at eierskapet til verneområdene og kunnskapen om verneverdiene har økt og at konfliktnivået har gått ned i flere områder.

– Dagens verneforvaltning har gitt betydelig bedret lokal forankring, noe som på sikt kan gi potensiale for bedre ivaretagelse av verneverdiene. Det er imidlertid så langt begrenset medvirkning blant grupper som representerer bruker- og verneinteresser, sier Lundberg.

Styrene er pålagt å opprette rådgivende utvalg som skal legge til rette for medvirkning og samhandling mellom styret, osv. Evalueringen viser at de rådgivende utvalgene, hvor frivillige organisasjoner, grunneiere, samiske organisasjoner osv. deltar i liten grad involveres aktivt i forvaltningen. Opprettelsen av rådgivende utvalg skaper forventninger om innflytelse blant brukerinteresser. Når disse opplever det motsatte, kan forvaltningens legitimitet svekkes:
 

– Mange representanter i rådgivende utvalg opplever at disse fungerer mest som en informasjonskanal, uten at det det medfører reell innvirkning på beslutninger. Det er et betydelig forbedringspotensial når det gjelder involveringen av disse utvalgene i forvaltningen, slår Lundberg fast.

Det som skjer utenfor verneområdene legger premissene

Selv om det er begrenset hva som er tillatt å gjøre inne i verneområdene, påvirker likevel samfunnstrendene verneområdene.

– Det som skjer utenfor verneområdet legger premissene for det som skjer inni. Det er en storstilt utbygging i randsonene utenfor verneområdene, samtidig med mange tiltak for tilrettelegging for friluftsliv og turisme gjennom merka stier og oppkjørte løyper. Det gir stort press inn i verneområdene, forklarer Gundersen.

At lokal forvaltning nå har ansvar for både det som skjer inni og utenfor verneområdet, burde legge til rette for å løse disse utfordringene på en god måte, men forskerne har sett at det ofte ikke blir sett i sammenheng.

– Det er lokalpolitikere som sitter i verneområdestyrene og som også håndterer plan- og bygningsloven utenfor vernegrensene, men det er mye som tyder på at lokalpolitikere skiller sterkt på innenfor og utenfor grensene, og ikke ser dette i en sammenheng slik man kunne ønske og forvente, sier Lundberg.

Mange dispensasjoner gis innenfor verneområder

Verneområdestyrene behandler mange dispensasjonssøknader om motorferdsel og bygging. Gamle brukstradisjoner moderniseres, noe som for eksempel innebærer at eldre setre og fiskebuer moderniseres til helårs fritidsboliger. Flere ønsker å bruke skuter til frakt og framkomstmiddel.

– Vi har ikke grunnlag for å si at lokal forvaltning av verneområdene har medført en mer lempelig praksis med dispensasjonssøknader, men vi ser at mange av dispensasjonssøknadene behandles med §48 i Naturmangfoldloven, sier NINA-forsker Odd Inge Vistad.

Paragrafen skal egentlig bare brukes i spesielle tilfeller, men evalueringen viser at det har utviklet seg til å bli vanlig praksis.

– Vi ser noen eksempler på at enkeltvedtak om ombygging, etablering av kjørespor og dispensasjon til motorferdsel i et område, og at denne praksisen har endret bruk av området i en slik grad at det truer verneverdiene, for eksempel ved å gi slitasje eller forstyrre dyreliv, sier Vistad.

Problemet er at presedens for hva som er tillatt eller ikke i verneområdene utvikler seg over lang tid, og evalueringen hadde ikke data til å fastslå om dette skyldes den nye forvaltningsmodellen. I en del tilfeller utviklet denne praksisen seg før skiftet av forvaltningsmodell. Samtidig har de overordnede politiske føringene de siste 10 årene hatt fokus på å styrke bruken av verneområdene.

– Det er helt avgjørende at utvikling av presedens i dispensasjonssaker og økende press på verneverdiene overvåkes fremover, sier Gundersen.

Viktig kunnskap for fremtidens verneforvaltning

Sammen med følgeforskningen Nordlandsforskning tidligere har gjennomført (2017-2020) om erfaringer fra forsøksordningen i fire områder hvor grunneiere og brukerorganisasjoner har deltatt fire verneområdestyrene, vil funnene fra denne evalueringen danne grunnlaget for videreutviklingen av dagens nasjonalparkforvaltning.